Падение
— До 2014 года полномочия по осуществлению градостроительной политики в Орле, равно как и в других муниципальных образованиях региона, осуществляли муниципалитеты. Нареканий в адрес орловского горсовета и горадминистрации было предостаточно: точечная застройка, уродующая исторический центр, сносы памятников истории и культуры, освоение «загородных» территорий в ущерб обновлению центра города. Появилась идея: передать полномочия области. Главный архитектор, коего до тех пор не было в штатном расписании региона лет пятнадцать, пообещал: порядок будет наведен. Однако не срослось. Ни одна из названных проблем за два года не решилась. Более того, к ним прибавилось неожиданное: значительное падение темпов строительства жилья. И главный архитектор уволился. Отчего и почему?
Александр Муромский, первый замглавы администрации города Орла: В свое время по строительству жилья Минрегионразвития поставил одну задачу для всех регионов: выйти к 2020 году на показатель один квадратный метр на жителя. Для Орла это 320 тыс. кв. метров в год. Для области — чуть больше 700 тыс. Был составлен определенный план-график в разрезе лет. Показатели жестко отслеживались министерством, и, надо сказать, наш регион задачу выполнял, была хорошая динамика. В 2014 году мы ввели около 253 тыс. кв. метров и достигли своего рекорда.
— А потом — падение?
— Да. Но объективности ради надо сказать, что сегодня обеспеченность на жителя Орла составляет около 24 кв. метров на человека. Мы по этому показателю лидеры в ЦФО.
— Всякий показатель лукав. Обеспеченность не означает отсутствие потребности. Почему строят меньше?
Юрий Волков, гендиректор одной из ведущих строительных компаний в регионе «Зенит»: Если на этот вопрос посмотреть со стороны передачи полномочий, то ничего радикально плохого в этом я не вижу. Шок прошел. Мне кажется, проблема в другом. Мы снизили объемы строительства, потому что сегодня нет того платежеспособного спроса, который мог бы поддержать наши возможности. И изменено законодательство, которое все резко ужесточает.
Александр Муромский: На сегодня федеральное законодательство меняется столь быстро, что мы не поспеваем за ним. И у меня есть ощущение, что в ближайшей перспективе не будет роста ввода квадратных метров. Это легко проследить по количеству выданных разрешений на строительство. В 2014 году их было больше 30-ти, в 2015 году число снижается, а в 2016-м… Любое строительство начинается с проектирования. Спросите у проектировщика, сколько в работе проектов, — если он скажет два-три…
С этого года введены требования для всех застройщиков по увеличению уставного капитала для тех, кто работает с дольщиками. Это своего рода революция в строительстве, которая вытеснит с рынка не одного застройщика. К примеру, чтобы привлекать дольщиков для строительства дома в 10 тыс. кв. метров (это средний дом), необходимо иметь уставный капитал 10 млн рублей. Хочешь строить больше — больше и внесешь в УК. Я не могу сегодня сказать, у кого из орловских застройщиков уставный капитал больше миллиона…
Все это наложилось на кризис, снижение спроса на жилье плюс конкретные проблемы города Орла. Это Правила земельной застройки, коэффициенты застройки, которые надо менять. Мы все эти проблемы в 2014 году знали и понимали, что в историческом центре точечная застройка недопустима, соглашаясь с критикой, которая периодически всплывала в СМИ. Но смотрите, с чем мы столкнулись… Был утвержденный генплан развития города (в 2009 году) и ПЗЗ, которые разбили весь город на функциональные зоны. В историческом центре, к примеру, — зона Ж1, которая предполагает строительство многоквартирных домов в 5-17 этажей. Да, сплошь и рядом памятники, но функциональная зона позволяет так строить. Вероятность отказа в выдаче разрешения на такое строительство очень мала, если появляется собственник земли, у которого на руках весь пакет документов, который требует Земельный кодекс. И появляется «точечная застройка».
— А почему в городе не было и нет проектов планировки территорий (ППТ)? Тогда бы точечная застройка была исключена.
— Федеральный закон действительно требует, чтобы ППТ были, и это возлагается на органы местного самоуправления. Но я могу сказать абсолютно точно: сегодня ни в одном муниципальном образовании нет ППТ, которые бы покрыли всю его территорию, — это же большие деньги. В Орле ППТ — всего 30%. И понудить застройщика разработать ППТ у власти нет оснований. Поэтому в 2013 году мы пришли к выводу: чтобы решить проблему точечной застройки в Орле, надо пересмотреть исторический центр, понизить застройку, а для этого нужен новый генплан и новые ПЗЗ. На следующий год администрация Орла приняла решение утвердить новый план и новые ПЗЗ, и это было правильно. Потому что в 2015 году уже на федеральном уровне был утвержден классификатор видов земельных участков, и всем муниципальным образованиям было рекомендовано привести свои ПЗЗ в соответствие с ними.
Был заключен договор на корректировку генплана, и его сделали примерно на 80%. Оставалось провести работы стоимостью 990 тыс. руб., и бюджет на 15-й год эту сумму предусматривал. Но на этом этапе произошла передача полномочий. И все затормозилось. Наши контролирующие органы указали, что город Орел уже не может тратить средства на полномочия, которые он передал, — это будет считаться нецелевыми расходами. Получился казус: мы не могли тратить деньги, а у области, которая получила полномочия, в бюджете не было соответствующей строчки. В конце прошлого года в областной закон были внесены изменения, где теперь прописано: те проекты, которые были начаты до передачи полномочий, муниципальные органы власти могут завершить. На основании этого мы включили поправки в городской бюджет и в этом году закончим работу с генпланом.
«Муниципальная власть ближе к народу…»
Валерий Савин, председатель Комитета по местному самоуправлению и регламенту Орловского облсовета: Я не был депутатом в 2014 году. Но сейчас читаю закон, и у меня возникает много вопросов. С одной стороны, прописано, что при реализации переданных полномочий нужно учитывать мнение населения. А при самой передаче? Или полномочия можно забрать волевым порядком? А кто сегодня контролирует исполнение перераспределенных полномочий? По закону контроль должен осуществлять представительный орган местного самоуправления — горсовет. Но что он может сделать в отношении областной структуры? Скажите, ставился за два года на горсовете вопрос о том, как реализуются перераспределенные полномочия?
Владимир Негин, зампредседателя Орловского горсовета: На мой взгляд, в передаче полномочий логика была: в градостроительстве надо было создать некий эталон, регламенты и выровнять ситуацию, вывести все муниципальные образования на необходимый уровень. Наверное, можно было сделать исключение для города Орла. Но главный архитектор посчитал, что есть нерешенные проблемы, которые мы, по его мнению, не видели. И произошло то, что произошло.
Что касается контроля, мы его осуществляли получая информацию. Высказывали свои пожелания и обращали внимание на те или иные моменты. Но понудить областной орган специальной компетенции к чему-либо мы не можем.
Валерий Савин: Потому что для этого должен быть предусмотрен механизм, инструментарий, а его нет. Его надо создавать. И давно, на этапе принятия закона. Сейчас претензии к горсовету не предъявишь. Но надо садиться за стол переговоров и создавать эти механизмы.
Ольга Германова, член Комитета по культуре Госдумы: Муниципальная власть ближе к народу. Я не понимаю, почему возникла корректировка. В генплан можно вносить изменения и в ручном режиме. Мы в Курске это делали. Чувствуем, что назревает проблема в исторической части города — проводим опрос, с народом разговариваем, понимаем: народ не позволит — и вносим изменения, меняем зону. Это плохо — ручной режим, но это можно делать.
Обращу внимание и на то, как начал работать Вячеслав Володин с законами. Закон в Госдуме проходит три этапа. Публичная концепция, обсуждение, а третий — новшество этой Думы — закон не будет принят, пока правительство не разработает и не предоставит механизмы его реализации, то есть все положения, нормативно-правовые акты. Раньше как — закон приняли, а он не работает годами, нет механизма реализации. И у вас: полномочия передали, значит, должны быть механизмы реализации и механизмы контроля. Мы же не для себя работаем, конечный потребитель — это люди, которые здесь живут. Хотя, честно говоря, я не поняла цель, которую вы ставили. Если только денег больше в областном бюджете… Но я не даю оценку, это ваше дело.
Наталья Анненкова, замруководителя областного управления по градостроительной политике и земельным вопросам: Прежде всего, на территории субъекта мы разработали правила единообразия в принятии решений. Ушло вот это — «по понятиям». Муниципальная власть к населению ближе, да, но, к примеру, в 2012 году было 12 представлений прокуратуры по жалобам жителей на превышение процента застройки. А у нас за 2,5 года работы — лишь одно представление. Другой момент. Мнение местного самоуправления учитывается на еженедельных земельных комиссиях, где присутствуют все главы или заместители глав муниципальных образований, и решения принимаются с ними.
А если наложить мораторий?
— Полгода назад 15 ведущих орловских архитекторов обратились в том числе к мэру с открытым письмом, в котором Орловское отделение Союза архитекторов России «выразили свое несогласие с положением дел в градостроительстве и архитектуре», отметив помимо прочего, что «чиновники, отвечающие за архитектуру и градостроительство, относятся к представителям профессионального сообщества свысока, считая свое мнение единственно верным». А буквально на днях орловский мэр был вынужден отменить публичные слушания по строительству в центре Орла элитки и торговой галереи, поскольку оба проекта «вызвали многочисленные обращения горожан». То есть городская власть прислушалась к орловцам. А к архитекторам?
Георгий Павленко, председатель регионального отделения Союза архитекторов России: Два дня назад пригласили. Но за 2,5 года ни один из ведущих архитекторов Орла не приглашался для обсуждения проектов. Никогда в истории нашего города так продолжительно не учитывалось мнение профессионального сообщества… Надо возобновить работу градостроительного совета города. Ничего, кроме пользы, это не принесет.
Владимир Негин: Учитывая ситуацию, мэр уже дал поручение проработать организацию общественного совета при мэре. В том числе он будет рассматривать и градостроительные вопросы. Думаю, в ближайшее время такой совет появится и поможет нам отстаивать свое мнение на областной земельной комиссии.
Михаил Вдовин, первый зампредседателя Орловского облсовета: На мой взгляд, изъятие полномочий у районных муниципальных образований абсолютно оправданно — к сожалению, уровень специалистов, чиновников и т.д. оставляет желать там лучшего. Что же касается городов — Ливен, Мценска, Орла, — ситуация иная. В Орле хороший потенциал — архитекторов, градозащитников, краеведов, общественников. Вот тут говорят о земельной комиссии. Почему я разочарован в ней? Меня туда однажды пригласили. По моему избирательному округу строятся высотки, люди — категорически против. А мне говорят: не по теме, садись! Регламент — садись! Можете себе представить? Первому зампредседателя облсовета стараются закрыть рот. Потом меня обвинили в коррупционной связи с застройщиком, после чего я просто хлопнул дверью. И у меня нет никакого желания ходить на эту комиссию.
На мой взгляд, градостроительную политику в Орле необходимо менять. Город продолжает хаотично застраиваться. У меня на округе появляются какие-то киоски, строения. Начинаю выяснять — тут земли разграниченные, тут неразграниченные, на такой комиссии принимали, на такой не принимали… Найти концы невозможно. Это первое.
Общественные обсуждения проектов в городе Орле проводятся абсолютно формально, в дальнейшем общественное мнение не учитывается. То есть фактически мнение жителей, которые являются хозяевами территории, а власть лишь исполняет их волю, игнорируется. Решения принимаются кулуарно.
Далее. Памятники. Покажите мне хотя бы один восстановленный памятник. У нас нет концепции по сохранению памятников. Их жгут, не восстанавливают, уничтожают — давайте уж будем откровенны. Может, у кого-то не хватает смелости это сказать, но я, как депутат, могу.
Что делать? Первое — остановиться. Слава богу, диалог с гражданским обществом пошел. Надо воссоздать градостроительный совет города, пригласить туда заслуженных людей-специалистов и патриотов своего города. И нужно реальное публичное обсуждение генплана.
Елена Шаренкова, вице-президент Международной ассоциации «Союз дизайнеров»: Мы могли бы взять пример с Санкт-Петербурга. Там с января обсуждается новый генплан, в связи с чем принято решение наложить мораторий на строительство в исторической части города на полгода — до его принятия. Отличный пример для подражания.
Бунинский Орел — наше все
Илья Кушелев, краевед: Исторический центр надо освободить не просто от точечной застройки, а от любой застройки, которая бы нарушала сложившуюся градостроительную среду. Сегодня в определенной мере он сохранен. Но это — чудо уцелевшее.
То, что вы видите на фото, — один из лучших исторических ландшафтов нашего города. В принципе, это тот Орел, который видел Бунин. Сейчас над этим местом нависла угроза. «Зенит» здесь намерен начать строительство многоквартирного дома. Сначала говорили о 17 этажах, потом о десяти, теперь — о семи, но высота — 27 метров, как в панельных девятиэтажках конца 70-х годов. Должен признать: в проекте много достоинств — историко-культурными зонами охвачен достаточно большой участок городской территории; важно и то, что в нем впервые в нашем городе выделена категория ценных градоформирующих объектов, куда вошли многие здания, которые объективно имеют культурную и историческую ценность, а значит, получили реальный шанс на сохранение. Хочу обратиться и к архитекторам, и к руководству города, и в госорган по охране культурного наследия — здесь надо контролировать канал восприятия церкви Михаила Архангела. Иначе мы получим пространственную грязь. Храм же прекрасен только на фоне чистого неба, из этого родилась мировая литература. Очень прошу не испортить бунинский вид города Орла.
Полагаю, что такими проектами зон охраны надо охватить весь центр города, где имеются памятники. Тем более что есть частное определение орловского суда в адрес власти, вынесенное в прошлом году: составить проекты зон охраны памятников. Его надо исполнять.
Ольга Германова: Ваш город — просто уникальный. Вы молодцы. Признаюсь: мечтала о пешеходной улице в Курске. А у вас она есть, просматриваются фасады. Кстати, я обязательно в Госдуме внесу предложение, чтобы вывески попадали под Закон «О рекламе», а то мы убрали рекламу со щитов — так она перешла на фасады… У вас уникальная набережная — куряне мечтали, а у вас сделали. Теперь все силы надо приложить, чтобы сохранить исторический центр. Если это не сделать — будет преступление, и неважно, чьи полномочия — города или области.
Видела ваше Дворянское гнездо. Это же история федерального значения. Красота — необыкновенная. И разруха. Дом Лизы Калитиной уже нельзя восстановить, нет денег в бюджетах. Значит, надо активно использовать передачу за рубль в аренду. Но тот, кому его передадут, пусть сделает все по сохранившемуся проекту.
Я была в Астане — знаете, как градостроительные вопросы решает Назарбаев? Он пригласил ведущих архитекторов. Те запроектировали ему весь город. Приходит инвестор. Хочешь тут строить? Строй. Вот здесь должно быть здание в виде спускающегося с неба колокола. Способен построить? Забирай. А не как у нас застройщики определяют архитектурный вид городов, преследуя свои интересы. Так что первое — отдавайте в аренду за рубль под присмотром.
Мы провели большие парламентские слушания о том, как все же сохранить культурное наследие. Да, мы декларируем, что культура — национальный проект. Но он должен быть национальным и в бюджете. Сейчас рассматриваем концепцию развития культуры на долгосрочную перспективу, и, конечно, туда надо вносить средства на сохранение объектов культурного наследия. Пока Минфин попросил нас отложить реализацию договоров по возмещению затрат на реконструкцию, ремонт ОКН собственникам до 2020 года. Но мы приостановили до 2019-го. В чем суть договора? Вы отдаете полуразрушенный памятник истории и культуры, и, если инвестор его восстанавливает, ему возвращают деньги. Из федерального бюджета. При этом причина, по которой мы приостановили введение такого порядка, — не деньги. Оказалось, что в правительстве нет реестра таких памятников, мы не знаем, сколько объектов и сколько денег надо закладывать в бюджет. Поэтому до 2019 года будет формироваться реестр. Вам надо обязательно, по максимуму, включить в него свои объекты. По Курску я спуску не дам и по Орлу теперь тоже. Отдавайте за рубль, пусть ремонтируют. Потом подадут документы, и им из федерального бюджета вернут деньги.
Еще один вопрос по культурному наследию. Мы проводили парламентские слушания по памятникам, которыми являются многоквартирные дома. Некоторые предлагали переложить ответственность за их сохранение на жителей. Это неправильно. Деньги надо предусматривать бюджетом. Всеми правдами-неправдами региональные фонды капремонта пытаются отодвинуть эти дома на 2030-е годы. Потому что с ними много проблем: ремонт может осуществлять только лицензированная компания, при этом там — повышающие коэффициенты, которые делают ремонт дороже чуть не в четыре раза. Поэтому мы вносим в Жилищный кодекс предложение определить предмет охраны таких МКД. Нужно разработать особый порядок капремонта ОКН. Да, надо сохранить исторический облик, но зачем применять повышающий коэффициент на водопроводные сети, краны и тому подобное?
Еще одно новшество: теперь в Единый реестр недвижимости будут вноситься и памятник, и охранная зона, и защитная. Чтобы застройщик знал, что за территорию он покупает. Он должен понимать свою экономику. Этот закон поможет защитить и ОКН, и застройщиков.
Мне очень приятно, что у вас такой заинтересованный пыл по всем этим проблемам. Такие встречи помогают принимать правильные решения. Слушайте людей.
На этом можно было бы поставить точку, если бы не еще одна встреча — с первым замгубернатора Орловской области Александром Будариным. Он пояснил: за 2,5 года передачи полномочий субъекту сделано более 200 ПЗЗ для муниципальных образований, которые в полной мере соответствуют указу президента, создана система регламентов. С конца мая начинаются публичные слушания по генплану города Орла. На днях губернатор подписал распоряжение о создании Научно-производственного центра Орловской области, который и займется выявлением ОКН, подготовкой необходимой документации для сохранения наследия. Региональная власть также готова вернуть градостроительные полномочия, но постепенно. Начнут не с Орла, а с районов, «где задачи уже решены». Возможно, первыми будут Кромы. Среди приоритетных задач в области сохранения ОКН сегодня — восстановление храма святого священноисповедника Георгия (Коссова) в с. Спас-Чекряк Болховского района и окончание работ в Богоявленском соборе в областном центре.
Вот такие промежуточные итоги градостроительного эксперимента в Орле.
